РЕКОМЕНДАЦИИ
ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ НА ТЕМУ:

«ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ РАМОЧНОЙ КОНВЕНЦИИ ВОЗ ПО БОРЬБЕ ПРОТИВ ТАБАКА»

 Присоединение России к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака вызвано доказанной нарастающей угрозой для здоровья людей со стороны распространяющейся по всему миру эпидемии табака. Впервые Всемирная организация здравоохранения приняла один фактор риска развития заболеваний – курение табака – как глобальную угрозу для населения всего мира. По данным ВОЗ, в настоящее время в мире каждые 6 секунд умирает один человек от заболеваний, связанных с курением табака, а ежегодно по этой причине умирают 5 млн. человек. Если тенденции нарастания распространенности курения не будут снижаться, то по прогнозам к 2020 году ежегодно преждевременно будут умирать 10 млн. человек, а к 2030 году курение табака станет одним из самых сильным фактором приводящим к преждевременной смерти.

 21 мая 2003 года Пятьдесят шестая сессия Всемирной организации здравоохранения приняла Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе против табака (далее - Конвенция). Конвенция была открыта для подписания в срок с 30 июня 2003 г по 29 июня 2004 года. В этот период Конвенция была подписана 168 странами и Европейским  Сообществом, за исключением нескольких стран, в том  числе и России. По состоянию на апрель 2008 года 154 страны присоединились к Конвенции. Таким образом, Рамочная конвенция по борьбе против табака стала одним из наиболее быстро внедряемых во всем мире договоров ООН.

 В силу целого ряда объективных и субъективных причин Российская Федерация не подписала Рамочную конвенцию в установленные сроки, что на фоне активного участия в подготовке текста Конвенции и нарастающей активности по другим направлениям сотрудничества с ВОЗ не оправдано, так как проблема табакокурения в России исключительно остра.

 Российская Федерация входит в число стран с высокой (более 50 %) распространенностью табакокурения среди всего населения, поэтому ее присоединение к Конвенции по борьбе против табака является оправданным и целесообразным.

 В настоящее время в России масштабы употребления табака и распространенность связанных с этим заболеваний продолжают нарастать. Так, несмотря на ежегодную убыль населения, ежегодно растет потребление сигарет. За десять лет с 1997 по 2007 год производство сигарет в России увеличилось почти в два раза (с 250 млрд. до 414 млрд. штук в год). В настоящее время Российская Федерация занимает третье место в мире по количеству производимой табачной продукции (после Китая и США), а по потреблению – первое место. Потребление также выросло почти в 2 раза – с 240 млрд. штук до 375 млрд. В связи с этим наносится значительный ущерб здоровью населения, так как употребление табака является одним из основных факторов риска развития сердечно-сосудистых, бронхо-легочных и желудочно-кишечных заболеваний. Так, например, хроническая обструктивная болезнь легких, основным фактором развития которой является курение табака, за последние пять лет поднялась в структуре смертности населения России с 12 места на 4 место. Раком легкого, причиной которого в 90% случаев является курение, ежегодно заболевает около 50 тыс. мужчин.

 Особую тревогу вызывает стремительное увеличение курения среди детей, подростков и женщин. Курят почти 50 % беременных женщин, а дети начинают курить в восемь лет.

 По различным оценкам экспертов в Российской Федерации от болезней связанных с табакокурением, ежегодно умирает от 400 до 500 тыс. человек. При этом с употреблением табака связано от 10 до 15% потерянных лет жизни.

 По оценке Всемирной организации здравоохранения экономические потери от болезней, связанных с курением табака, затратами на диагностику и лечение заболеваний, потерями по дням нетрудоспособности и преждевременной смерти, являются существенными и не покрываются доходами, полученными за счет пошлин и налогов на производство и продажу табачной продукции. По данным Всемирного банка затраты государств в 2000 г. на лечение заболеваний, связанных с употреблением табака, составляли более 1% ВВП. Например, затраты на предотвращение ущерба здоровью от табакокурения в странах Европейского Союза в 2000 г. были оценены на уровне от 97,7 млрд. до 130,3 млрд. евро, что составило от 1,04% до 1,39% ВВП Европейского Союза.

 Присоединение Российской Федерации к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе с табаком обязывает нашу страну выполнять все требования Конвенции. Содержание положений Конвенции полностью соответствует национальным интересам России и выполнение этих обязательств будет способствовать снижению распространенности курения, формированию здорового образа жизни и укрепления здоровья нации.

 В настоящее время в Российской Федерации вопросы производства, продажи и потребления табака регламентируются Федеральными законами «Об ограничении курения табака», «О рекламе», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговым кодексом Российской Федерации.

 Федеральный закон «Об ограничении курения табака» от 10 июля 2001г. № 87-ФЗ вступил в силу в январе 2002 года.

В этом законе можно выделить три основных момента: первое - большинство положений направлено на информирование населения о вреде курения и ограничение и запрещение курения и потребления табачных изделий среди детей и молодежи; второе - производство качественных табачных изделий для взрослого населения в соответствии со стандартами Евросоюза; третье - ограждение некурящих людей от вредного воздействия окружающего табачного дыма.

К сожалению, некоторые положения закона до сих пор не реализуются. Следует отметить, что абсолютно не выполняются требования статей 7 и 8 Закона. Пункт 1 статьи 7 обязывает федеральные органы исполнительной власти по здравоохранению, по образованию и по культуре через средства массовой информации регулярно осуществлять пропаганду знаний о вреде курения табака. В настоящее время так и не подготовлены информационные блоки и рекламные ролики, которые можно было демонстрировать по телевидению, транслировать по радио, публиковать в печатных органах средств массовой информации. Согласно пункту 2 этой же статьи общеобразовательные программы и профессиональные образовательные программы должны содержать разделы, касающиеся изучения воздействия на организм человека курения табака. Этот раздел преподается только при изучении анатомии в 8 классе, и то в весьма ограниченном объеме. Представляется, что при приобщении к табакокурению детей, начиная с восьми лет, информацию о вреде курения следует давать, начиная с детского сада. Этим же пунктом указывается, что не допускается демонстрация курения табака в фильмах, спектаклях, если такое действие не является неотъемлемой частью художественного замысла. Спустя 6 лет после принятия Федерального закона, просматривая созданные за эти годы произведения, можно констатировать: наши режиссеры не представляют россиянина иначе как с папиросой, сигаретой или сигарой в зубах, показывая, что курение – неотъемлемый атрибут жизни русского человека.

Особенно грустно становится, когда по телевидению выступает известный уважаемый человек, не пожелавший отказаться от сигареты хотя бы на время съемки.

Все это оказывает колоссальное психологическое воздействие на подрастающее поколение, которое во всем хочет походить на взрослых и считает курение необходимым атрибутом своего взросления.

Статья 8 Закона называется «Меры по ограничению курения табака» и содержит следующую норму: «Правительство Российской Федерации разрабатывает меры по ограничению курения табака и обеспечивает их реализацию».

 В настоящее время в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации готовится проект Национальной стратегии Российской Федерации по борьбе против табака и проект плана по ее реализации, а также предложения по созданию межведомственного координационного органа по борьбе против табака. К сожалению, эта работа ведется без привлечения законодателей.

 Определенные успех достигнуты в противодействии рекламе табака. В настоящее время запрещена не только реклама сигарет на радио и телевидении, но и наружная реклама. В тоже время в огромных количествах табак рекламируется на страницах печатных изданий, за исключением первой и последней страниц, реклама в магазинах, в Интернете, реклама посредством SMS-сообщений, а также реклама малыми формами в закрытых помещениях (например, в отелях). Следует отметить, что разрешена реклама сигарет и в метрополитене. Но Государственной Думой в первом чтении принят законопроект, запрещающий рекламу табака в метро и на объектах инфраструктуры различных видов транспорта. Плохо то, что, запретив рекламу табачных изделий, ничего не предоставляется взамен. А это должна быть полномасштабная рекламно-информационная политика о вреде табака, развернутая в масштабе всей страны.

Информацию о вреде курения практически не встретишь на телевидении, радио, в газетах и журналах. Вся информация представлена микроскопической надписью на табачной пачке.

 Одним из препонов на пути к снижению потребления табака является продажа сигарет несовершеннолетним. Да, в супермаркете ребенку не продадут пачку зелья, но в любом из ларьков, которые ещё и работают круглосуточно, - пожалуйста. Чтобы запрет на продажу табачных изделий несовершеннолетним (ст.4 ФЗ «Об ограничении курения табака») был эффективным, необходимо введение в законодательство норм, предусматривающих ответственность за нарушение правил продажи табачных изделий. Такой законопроект «О внесении изменения в главу 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» был разработан депутатами Комитета по охране здоровья и в соавторстве с депутатами других комитетов внесен на рассмотрение Государственной Думы.

 Кроме того, следует отметить следующее.

 В Федеральном законе от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» существовало положение о лицензировании деятельности по производству табачных изделий, но было исключено в связи с вступлением в силу Федерального закона от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Лицензирование производства табачной продукции является неотъемлемой частью системы государственного регулирования производства и оборота табачных изделий. Учитывая, что потребление табачных изделий вызывает многие смертельные заболевания, возврат к лицензированию данного вида деятельности в полной мере соответствует положениям статьи 4 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», относящим к лицензируемым виды деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан…».

 До 2005 года в Российской Федерации существовали требования обязательного лицензирования оптовой продажи и производства табачных изделий, которые в разное время были отменены. Введение же лицензирования не только на производство табака, но и на оптовую торговлю и розничную продажу табачными изделиями, и установление наказания в виде лишения лицензии за нарушение правил торговли табаком будет весьма эффективной мерой, работающей против продажи сигарет несовершеннолетним.

 Следует отметить, что одним из факторов, вызывающим интерес к курению у детей, является производство и продажа пищевой и сувенирной продукции в виде табачных изделий. Печенье и конфеты в виде сигар, жевательная резинка в форме сигареты интересны и привлекают внимание. Такая продукция должна быть запрещена для продажи.

 В сфере борьбы с потреблением табака большое значение имеет и разумная ценовая политика. Значительное повышение акцизных налогов на табачную продукцию, способствующее удорожанию сигарет, во многих случаях ведет к отказу от курения из экономических соображений. В настоящий момент сигареты в России - одни из самых дешевых в мире. Приобрести пачку сигарет при стоимости 4 рубля может человек с любым уровнем доходов. Повышение налогов также позволит государству получать дополнительные доходы, часть которых можно было бы направлять целевым назначением на лечение заболеваний, вызванных курением.

 Лечение никотиновой зависимости – это большая проблема для государства. Из десяти курильщиков восемь пытались бросить курить, некоторые предпринимали такие попытки неоднократно, но безуспешно. При наличии отлаженной системы оказания медико-психологической помощи в борьбе с никотиновой зависимостью число курильщиков могла бы резко сократиться. Но для создания такой системы необходимо финансирование.

 Многие из вышеперечисленных проблем должны решаться законодательным путем.

 Присоединение к Рамочной Конвенции требует внесения ряда изменений в Федеральный закон «Об ограничении курения табака», Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон «О лицензировании», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации и целый ряд других нормативных актов. В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на рассмотрении уже находятся законопроекты, предусматривающие поправки в эти законы (за исключением ФЗ «О лицензировании»), поэтому теоретически привести российское законодательство в соответствие с требованиями Рамочной Конвенции возможно в течение 2008-2010 г.г.

 Проекты федеральных законов, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы:

- проект федерального закона № 309675-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "Об ограничении курения табака". Предлагаемая законопроектом норма направлена на снижение содержания смолы и никотина в табачных изделиях, что, несомненно, скажется на качестве сигарет и в какой-то мере снизит вредное влияние на здоровье курильщика. Уровень содержания в сигаретах смолы и никотина соответствует нормам Европейского Союза.

 Увеличение площади предупредительной надписи о вреде курения направлено на снижение количества курильщиков, особенно из числа молодежи, детей и подростков.

 Кроме того, предлагаемый размер площади предупредительных надписей (тридцать и пятьдесят процентов соответственно на каждой большой стороне пачки), причем с использованием рисунков и пиктограмм, соответствует одному из положений Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака.

 Законопроект был принят в первом чтении в июне 2007 года, подготовлен ко второму чтению, внесен на рассмотрение Совета Государственной Думы;

- проект федерального закона № 309070-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ограничении курения табака» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Данный законопроект предусматривает  введение дополнительных мер по ограждению некурящих граждан от вредного воздействия окружающего табачного дыма в общественных местах и организациях общественного питания. 

 Введение норм, направленных на ограничение курения в помещениях пунктов общественного питания и организации зон, свободных от табачного дыма, будет способствовать снижению "пассивного курения". 

 Введение административных штрафов за нарушение правил организации зон, свободных от табачного дыма, также необходимо, так как любая законодательная норма, не подкрепленная карательными мерами, работать не будет.

 Законопроект был принят в первом чтении в мае 2007 года, в настоящее время готовится ко второму чтению;

- проект федерального закона № 405863-4 “О внесении изменения в главу 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части установления административной ответственности за нарушение правил розничной продажи табачных изделий). Установление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях прямой ответственности за нарушение ограничений розничной продажи табачных изделий позволит существенно снизить распространение курения среди населения, особенно среди несовершеннолетних.

 Законопроект находится на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

- проект федерального закона № 350316-4 «Специальный технический регламент на табачную продукцию». Законопроект был принят в первом чтении в июне 2007 года. Однако принятие этого законопроекта во втором чтении вызывает определенные сомнения, так как проект федерального закона № 350316-4 «Специальный технический регламент на табачную продукцию» в предлагаемом варианте содержит нормы, противоречащие положениям Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака.

1. В проекте федерального закона № 350316-4 «Технический регламент на табачную продукцию» допускается использование таких словосочетаний, как "легкие", "очень легкие". Пункт 1а статьи 11 Конвенции запрещает использование этих терминов, как «создающих ложное впечатление о том, что определенное табачное изделие является менее вредным, чем другие табачные изделия».

2. Проектом закона о техрегламенте предлагается зафиксировать в законе пять дополнительных предупредительных надписей. Однако пунктом 1б-i статьи 11 Конвенции указывается, что предупредительные надписи «утверждаются компетентными национальными органами», т.е. федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения Российской Федерации. Кроме того, в проекте федерального закона о техрегламенте нет указания на ротацию надписей в течение определенного промежутка времени, что также не соответствует пункту 1б-ii статьи 11 Конвенции, который указывает, что предупредительные надписи «периодически меняются».

3. Пункт 1б-iii статьи Рамочной конвенции содержит положение о том, что предупреждения на упаковках табачных изделий «являются крупными, четкими, видимыми и легко читаемыми». Проектом техрегламента предлагается следующее: «…информация наносится прописными буквами, жирным, четким и легко читаемым шрифтом, цвет которого должен быть контрастным основному фону потребительской тары». Представляется, для того, чтобы текст был четким и хорошо читаемым, надпись должна быть нанесена чёрным цветом на белом фоне в рамке чёрного цвета шириной не менее трех миллиметров.

 Также следует обратить внимание на то, что в техрегламенте не предусмотрено введение, помимо предупредительных надписей, рисунков и пиктограмм. Предлагаемая площадь, занимаемая предупредительными надписями, составляет «не менее 30% каждой большей стороны пачки». Эта норма не соответствует духу Конвенции; и следует отметить, что в Совет Государственной Думы внесен для рассмотрения во втором чтении законопроект № 309675-4 «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «Об ограничении курения табака», в котором указано следующее: «Основная предупредительная надпись о вреде курения табака на упаковке (пачке) табачных изделий должна занимать тридцать или более процентов площади одной большей стороны упаковки (пачки) табачных изделий. Дополнительная надпись о вреде курения табака на упаковке (пачке) табачных изделий должна занимать пятьдесят или более процентов площади другой большей стороны упаковки (пачки) табачных изделий.».

И ещё об одном очень важном моменте.

Это касается дублирования норм о содержании смолы и никотина в сигаретах и нанесении предупредительных надписей на упаковку табачных изделий в законе «Об ограничении курения табака» и Специальном техническом регламенте на табачную продукцию. Технический регламент – это правовой акт для производителя; закон же «Об ограничении курения табака» необходим для регулирования вопросов, касающихся как производства, так и продажи, потребления, лечения никотиновой зависимости, т.е. в большей степени адресован интересам населения. В российском законодательстве имеются примеры дублирования одинаковых положений в разных законодательных актах.

Исходя из вышесказанного, представляется, что нормативы содержания смолы и никотина, порядок нанесения предупредительных надписей, текст этих надписей (фотографии, рисунки, в том числе пиктограммы) могут и должны быть зафиксированы и в том, и в другом законе; самое главное – они должны быть одинаковыми и не противоречить друг другу. 

- проект федерального закона № 39103-5 «О внесении изменений в статью 23 Федерального закона «О рекламе». Данный законопроект направлен на введение полного запрета рекламы табака, за исключением мест их продажи.

Данный законопроект полностью отвечает букве и духу Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака и направлен на приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами Конвенции.

Обсудив доклады и выступления, участники парламентских слушаний РЕКОМЕНДУЮТ:

Правительству Российской Федерации:

1. Активизировать работу по исполнению действующего законодательства Российской Федерации в сфере ограничения курения табака.

2. В целях дальнейшей борьбы с табакокурением разработать и принять федеральную целевую программу «Борьба против табака» с выделением необходимых средств для финансирования ее мероприятий.

3. Создать Межведомственный координационный совет по борьбе против табака.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Депутатам Государственной Думы выступить с законодательной инициативой по разработке законопроектов, направленных на приведение российского законодательства в соответствие с положениями Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака. К разработке законопроектов привлечь Комитет Государственной Думы по охране здоровья, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитет Государственной Думы по экономической политике, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи.

2. Ускорить принятие проектов федеральных законов, находящихся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы.

3. Привести проект федерального закона № 350316-4 «Технический регламент на табачную продукцию» в соответствие с Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака.

Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации:

1. Ускорить разработку Национальной стратегии Российской Федерации по борьбе против табака.

2. Совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации подготовить образовательные программы, информирующие о вреде курения табака, для преподавания в различных учебных заведениях.

3. Разработать программу санитарного просвещения о вреде курения среди различных категорий населения.

4. Создать сеть кабинетов для лечения табачной зависимости.

5. Обеспечить распространение информации и рекламы эффективных методов лечения и лекарственных средств, способствующих отказу от курения, в большем объеме или на уровне распространения информации о табаке и табачных изделиях.

6. Расширить возможности безрецептурного отпуска препаратов, предназначенных для лечения табачной зависимости.

Председатель Комитета О.Г.Борзова